跨境高等教育：能力建設之路

　　通過跨境高等教育促進能力建設 什么是跨境高等教育？跨境高等教育是指跨越國家司法管轄邊界，在高等教育領域中出現(xiàn)的人員、專業(yè)、提供者、課程、項目、研究和服務的流動現(xiàn)象?？缇辰逃墙逃龂H化的一種現(xiàn)象，也是發(fā)展合作項目、學術交流項目和商業(yè)活動的組成部分。本書主要分析學生、教育項目和提供者／機構的流動現(xiàn)象。一般而言，學生的流動性相對較小，但在過去十年中，其流動性以前所未有的速度在發(fā)展。另外，海外高等教育也通過學術參與、特許、設置分校或其他組織形式得到了迅速發(fā)展。這些趨勢無論是對于發(fā)達地區(qū)還是發(fā)展中國家的政策制定者和教育利益相關者都提出了新的課題。 為什么高等教育對能力建設至關重要？近年來在制定政策時，由于對基礎教育的強調(diào)，導致一定程度上忽視了高等教育在能力建設中的重要性。能力建設是一個過程，在這個過程中，隨著時間的推移，個人、組織和社會作為一個整體，形成、調(diào)整或保持了成功處理各種事務的能力。在有些情況下，能力建設取決于高技能的獲得，以及對個人進展情況的調(diào)控。高等教育通過培養(yǎng)推動國家發(fā)展的各行各業(yè)的勞動力，包括教育領域，以及培養(yǎng)統(tǒng)計學人才和政策分析人才（他們衡量國家發(fā)展的程度以及監(jiān)測發(fā)展目標實現(xiàn)與否），從而推動能力建設。 在能力建設過程中，國家為什么應當考慮跨境教育？有些國家的國內(nèi)高等教育無法滿足公眾需求，它們轉而通過吸收海外教育經(jīng)驗和知識來提升其高等教育系統(tǒng)的質(zhì)量。首先，跨境教育毫無疑問能夠幫助高等教育快速擴大規(guī)模，并提高國家高技能人力資源的儲備；其次，跨境教育在教育服務質(zhì)量及其相關性方面對教育者和教育機構提供了參照的基準，通過在制度和體制方面的合作，有效地促進了組織學習；最后，跨境教育增加了國內(nèi)教育體系的多樣性和選擇性，從而有利于推動教育的良性競爭和質(zhì)量的提高。長期以來，學生和教師的流動都被看成是國家能力建設的一種策略?，F(xiàn)在，各國也應該考慮在哪些條件下，教育項目和機構的流動在其特定的背景下可能會產(chǎn)生積極的外溢效應。教育輸出機構也應該考慮他們?nèi)绾尾拍軒椭逃斎雵鴱目缇辰逃蝎@益。 跨境高等教育能夠促進能力建設嗎？跨境高等教育有利于發(fā)展能力，但它并不是萬能藥。它也可能對能力建設產(chǎn)生消極影響：即使海外項目的國內(nèi)合作方通過了認證，該項目的質(zhì)量仍然會存在問題，那些偽劣項目的提供者會打著跨境教育的幌子來投機經(jīng)營；跨境教育僅僅是一種輸入力量，對輸入國的教育體系和教育發(fā)展不會有太大的影響；學生流動和海外資質(zhì)的獲得對人才流失造成的損失可能會大于國家對合格人力資源儲備的增加；如果海外教育項目針對的僅僅是富裕家庭，那么它有可能激化公平問題；另外，海外教育項目可能不符合地方教育需求，或者和本土文化不相適應。跨境高等教育也可能對能力建設起不到促進作用，因為其規(guī)模之小，不足以產(chǎn)生大的影響。最后，由于收入和生活水平差異，人們常常難以支付跨境教育的費用，因此，在有些情況下，跨境教育只有作為援助機構資助的項目時才是一種現(xiàn)實性的選擇。這些挑戰(zhàn)或多或少地取決于跨境教育的形式，同時這些挑戰(zhàn)也是具備合理的教育規(guī)章制度的國家應該考慮的問題。這些規(guī)章制度不僅包括對境外教育項目的規(guī)定，而且包括對國內(nèi)教育的規(guī)定，如對國內(nèi)外教育項目的認證、質(zhì)量保障，對海外資質(zhì)的認定，以及教育機構和學生對公共資金投入的使用，等等。 跨境教育對能力建設的積極影響表現(xiàn)在哪里？學生流動確實有助于能力建設：在34個國家和地區(qū)（見第二章表2—2）當中，其國內(nèi)學生在海外學習的人數(shù)占國內(nèi)高等教育入學人數(shù)的20％以上。人們普遍認為，學生和學者的流動能給發(fā)展中國家?guī)碜钋把氐闹R和研究方法。然而，也很少有跡象表明，新形式的跨境高等教育能夠直接促進國內(nèi)高等教育能力建設。這主要是因為跨境教育是新近才出現(xiàn)的一種現(xiàn)象，而且其規(guī)模相對較小。盡管馬來西亞、中國、新加坡、阿聯(lián)酋（迪拜）等一些國家（地區(qū)），一直以來都在有意識地通過跨境教育來促進高等教育能力建設，但其效果卻難以評價。其他一些國家如南非，對境外教育項目的質(zhì)量和影響則更缺乏實際的經(jīng)驗。還有許多國家甚至根本沒有經(jīng)歷過跨境教育的重大發(fā)展。盡管如此，國際跨境教育的發(fā)展仍然將私立教育項目的質(zhì)量保障和監(jiān)控作為最新檢查內(nèi)容，包括尚無跨境教育或跨境教育不發(fā)達的地區(qū)。這種意識的提高，無疑向能力建設的提升邁進了一步。 商業(yè)性的跨境教育有利于能力建設嗎？特別是當發(fā)展性援助和獎學金項目存在著明顯的預算限制時，商業(yè)性的教育項目便極有可能快速發(fā)展。更甚者，商業(yè)性的教育項目在一定程度上詮釋了能力建設政策，給國家和個人帶來了更多的互惠利益，而且提供了更多的教育選擇。對任何私立教育項目來說，如果不是由專門的獎學金或貸款計劃來資助，商業(yè)性的教育活動由于只對有錢階層有利，因此極有可能產(chǎn)生不公平并最終阻礙能力建設。在一些援助國，隨著跨境教育成為一種輸出產(chǎn)品，跨境教育的發(fā)展性援助項目日益減少：在一些收入較低的國家，商業(yè)性的跨境教育實際上不可能發(fā)展，除非其國內(nèi)存在相當數(shù)量的中高收入階層。如果國家在其能力建設策略中選擇利用商業(yè)性的跨境教育，那么恰當?shù)淖龇ㄊ浅浞掷觅Q(mào)易協(xié)定，如《服務貿(mào)易總協(xié)定》（GATS）。 質(zhì)量保障中的能力建設 什么是質(zhì)量保障？如何保障質(zhì)量？高等教育質(zhì)量沒有普遍認同的定義，而且確實也沒有統(tǒng)一的標準來衡量它。但是，由于博洛尼亞進程（BolognaProcess）的影響、和諧學習的需求以及因流動帶來的證書認證需求，作為開發(fā)統(tǒng)一質(zhì)量標準以及為教育利益相關者提供信息的一個有效途徑，質(zhì)量保障變得日益重要。目前人們集中于關注質(zhì)量保障的方法，對質(zhì)量保障實踐的普遍認識也日益達成共識。但是，由于各個國家的背景各異，其質(zhì)量保障的目的也會不同——要么是保護消費者免受劣質(zhì)教育之害，要么是激勵引進更好的教育服務。系統(tǒng)的質(zhì)量保障活動能給政府、學生、雇主和社會提供關于高等教育機構和項目方面的有效信息，這些信息能夠增加機構和項目的績效、透明度，從而幫助政策制定者、機構領導、學生和雇主做出理性的選擇。 有效的質(zhì)量保障體系和活動具有什么特點？獨立運行是提高質(zhì)量保障進程的合法性的關鍵。為確保質(zhì)量保障體系在政府之外的獨立和有效運作，必須制定合法的質(zhì)量保障框架。在有些國家，與高等教育相關的法律替代質(zhì)量保障體系，成為唯一的質(zhì)量監(jiān)控形式。目前有多種質(zhì)量保障機制，不過國際上對質(zhì)量保障的一般性原則逐漸達成共識，并對質(zhì)量保障方法也都有了一致的認同，更加傾向于建立質(zhì)量保障機構，對教育體系進行質(zhì)量監(jiān)督。特別是在高等教育學生學習評價領域，如何準確、及時、有效地收集數(shù)據(jù)資料依然是一個難題。質(zhì)量保障需要足夠的財力和人力，這兩者決定了質(zhì)量保障的深度和廣度。為了使評價活動更有意義，質(zhì)量保障過程不僅要提供信息，而且要與獎懲聯(lián)系起來，獎勵是用來激勵教育機構做出更好的成績，促進質(zhì)量意識的養(yǎng)成，而懲罰是為了處罰那些劣質(zhì)教育提供者從而保護教育利益相關者的權益。 跨境高等教育質(zhì)量保障的內(nèi)涵是什么？全球許多質(zhì)量保障機構甚至還沒有開始考慮跨境教育方面的問題。因為對于質(zhì)量保障體系來說：首要任務是確?，F(xiàn)有高等教育機構和項目質(zhì)量的提升。在有些情況下，其質(zhì)量保障對象不包括國內(nèi)私立的機構或項目；而在另一些情況下，又不包括公立的機構或項目。但是，政府希望向教育利益相關者保證，學生接受的教育達到了規(guī)定的最低標準，無論其教育是什么類型——公立的或私立的，國內(nèi)的或國外的。在規(guī)定的最低標準中，輸入國應當盡力給跨境高等教育的海外提供者制定明確的政策和策略，當跨境教育涉及入學、公平、勞動力市場和資金等相關方面的問題時尤其如此。這類討論被看作是整個能力建設計劃的一個重要組成部分，因為跨境教育能夠填補國內(nèi)教育的許多空白。所有相關的政府機構（如教育、貿(mào)易、科技、衛(wèi)生等部門）都應參與制定政策。通過有效的監(jiān)管框架和質(zhì)量保障體系，可以監(jiān)督和檢查跨境教育提供者對當?shù)卣叩膱?zhí)行情況。對當?shù)乜缇辰逃齺碚f，政策制定者應當考慮質(zhì)量保障機制如何促進其充當好一個調(diào)控者的角色，這些想法不僅僅局限于跨境教育領域，就整個質(zhì)量保障體系而言，還應該擴大到和實踐中重大決定相關的更大的背景中去。 《服務貿(mào)易總協(xié)定》背景下的高等教育服務自由化：貿(mào)易談判中的能力建設按照《服務貿(mào)易總協(xié)定》做出的承諾會帶來什么益處？《服務貿(mào)易總協(xié)定》通過建立更加透明、預測性更強的合法機制，來改善投資環(huán)境，提高高等教育吸引外資投入的力度。而這些新的投資反過來又為高等教育的能力建設提供了資金和技術支持。同時，必須認識到，《服務貿(mào)易總協(xié)定》無法解決高等教育服務中的升學問題。當國家決定允許私立機構參與高等教育時，《服務貿(mào)易總協(xié)定》在補充政策決定中僅僅起到一個提高投資者信心的作用，而國內(nèi)因素包括高等教育體系的狀況和特點，國家的經(jīng)濟、社會和政治方面的特點仍然是占核心地位的因素。 作為世界貿(mào)易組織（WTO）成員國之一，如果在高等教育服務方面未作承諾。其政府調(diào)控能力意味著什么？如果在特定領域未曾作過任何承諾，僅僅是制定了一些有限的條例，那么在這之中最重要的應該是最惠國（MFN）待遇原則（例如這些國家未將所討論的部門列入其最惠國待遇免除的清單之中）。假如政府仍然有權力阻止海外勢力進入國內(nèi)教育領域，最惠國待遇似乎沒有對政府在高等教育服務中的控制權產(chǎn)生影響。 如果對高等教育服務作出承諾被認為是有益的事情，那么對公立大學又意味著什么？在政府職權允許下，創(chuàng)業(yè)服務的確切范圍還很難確定（《服務貿(mào)易總協(xié)定》第1條第3款）。同樣，對高等教育服務作出承諾的國家，通過解決爭議的例子，可能會發(fā)現(xiàn)那些被認為超出《服務貿(mào)易總協(xié)定》范圍的政府服務，實際上是被特殊的承諾所涵蓋的。 從政府依然對教育服務提供方具有政策監(jiān)控權來看，這些承諾事實上又意味著什么？一旦作出特定的承諾，也就意味著要擔負起其他更大的責任，特別是關于市場準人和國民待遇方面的責任，高等教育服務的關鍵是國民待遇。擴展到公立大學的一些措施，如果恰巧在《服務貿(mào)易總協(xié)定》范圍之內(nèi)，對同樣的海外教育服務和服務提供者來說可能會促進平等待遇。在沒有適當限制的情況下，政府就會被要求對相關的教育服務或提供者擴大經(jīng)濟和其他方面的收益。否則，根據(jù)《服務貿(mào)易總協(xié)定》第11條中的承諾，此情況屬于違約，需要通過貿(mào)易減讓或商業(yè)性同等影響的報復性措施賠償其中的損失。盡管人們還很難判斷在滿足高等教育的發(fā)展目標方面，海外教育提供者與國內(nèi)教育提供者的差距，但是政府應當意識到那些可能出現(xiàn)的后果。 如何才能解決這些問題？除了清晰地陳述條款和對規(guī)定條款建立客觀的標準之外，準備在高等教育服務領域作出承諾的國家還應當考慮對這些服務領域的承諾作出一些適當?shù)南拗?。在這方面，《服務貿(mào)易總協(xié)定》允許有一個較大的彈性幅度。成員方對私立機構可以作出一些特定的承諾，或拒絕接納公立機構，或對公立機構和市民的公共資金、補貼和其他公眾利益作出限制。在2006年春天，許多世界貿(mào)易組織成員方在關于私立教育服務提出的多邊要求中就反映了這些方面的內(nèi)容。 如何看待其他現(xiàn)有的義務？它們是否會限制國家調(diào)控高等教育服務的能力？一旦在某一領域作出了承諾，就會運用到其他一些條例，對高等教育來說，這些條款中最重要的就是與調(diào)控措施相關的內(nèi)容，《服務貿(mào)易總協(xié)定》第6條就包含了這方面的內(nèi)容，尤其是其中的第1款和第5款。仔細看一下這些條款就會發(fā)現(xiàn)，它們似乎并沒有影響到政府對提供高等教育服務活動進行調(diào)控方面的政策。第1款僅僅適用于“行政”方面的調(diào)控，并不涉及其實質(zhì)性方面的內(nèi)容，第5款包含了其實質(zhì)性方面的內(nèi)容，但有兩個重要的限制條件：被討論的措施無效，且損害了具體的承諾；當作出承諾時，沒有被合理地看作是世界貿(mào)易組織的成員方。在實踐中，這意味著至少在1995年已經(jīng)采用的所有措施都應當排除在外。 還有哪些條款正在制定中？依據(jù)《服務貿(mào)易總協(xié)定》第6條第4款制定的關于國內(nèi)規(guī)制方面的相關規(guī)則，對政府自由調(diào)控高等教育服務產(chǎn)生了潛在的影響，這不僅體現(xiàn)在確保質(zhì)量方面，而且體現(xiàn)在其他政策目標方面，如公平問題。有早期跡象表明，政府將不會在這個領域制定可能會限制其調(diào)控教育服務活動主權的規(guī)定。然而，鑒于高等教育質(zhì)量保障和實現(xiàn)其他社會目標的重要意義，這些貿(mào)易談判需要政府密切監(jiān)控，尤其是需要教育團體和其他教育利益相關者的參與。 《服務貿(mào)易總協(xié)定》中的互認關系如何？對于成員方來說，目前《服務貿(mào)易總協(xié)定》框架中有關認證方面的規(guī)定給了他們相當大的靈活性，使成員方可以按照合適的尺度來調(diào)整其認證。第6條第4款關于國內(nèi)規(guī)制方面的新規(guī)定有利于促進多邊互認，在這方面，特別是與資質(zhì)要求相關的談判進展和程序可能非常有用，一些不可避免的微妙的問題和監(jiān)管主權也與此有關，而且同樣要求有教育團體的積極參與。 結論跨境高等教育是促進能力建設的一個有效途徑，輸入國、輸出國及其機構在其發(fā)展策略中都應予以考慮。對輸入國來說，在獲得跨境教育帶來的利益時，有效的監(jiān)控體系是非常重要的。迎接跨境教育帶來的挑戰(zhàn)和機遇，通常需要重新考慮整個高等教育的政策體系，而不僅僅是跨境教育方面的政策。正如《保障跨國界高等教育辦學質(zhì)量的指導方針》一書中所概括的，一個有效的質(zhì)量保障框架無疑非常重要，但根據(jù)各個國家的具體情況，質(zhì)量保障框架可以采用不同的形式。最后，隨著教育服務貿(mào)易的增長，以及教育被納入《服務貿(mào)易總協(xié)定》，各國及其教育團體應當對貿(mào)易協(xié)定作出更加專業(yè)化的理解。這些協(xié)定在各國能力建設策略中是有效的工具，而且作出某些承諾的后果和不確定性也能夠得到更好的理解。不管各國選擇了什么樣的發(fā)展策略，它們都應當考慮跨境高等教育是否成為其發(fā)展策略的一部分，如果是，它又該如何發(fā)揮作用。

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